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城市房屋拆迁纠纷的成因分析及其治理

 [日期:2014-05-25]   来源:盈科律师事务所  作者:北京律师   阅读:6[字体: ] 
核心提示:城市房屋拆迁纠纷的成因分析及其治理防范和化解城市房屋拆迁中的矛盾和纠纷,是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容之一。城市房屋拆迁易生矛盾和纠纷的直接原因是补偿不合理、不及时,深层原因是政府管理不到位,反映了脱胎于计划经济的我国政府对于如何管理与民事关系直接相关的公共事务还远未驾轻就熟。在分析根源的基础上,本文提出了建立健全防范、化解拆迁矛盾纠纷的长效机制的构想。

摘要 : 防范和化解城市房屋拆迁中的矛盾和纠纷,是维护社会稳定、促进社会和谐的重要内容之一。城市房屋拆迁易生矛盾和纠纷的直接原因是补偿不合理、不及时,深层原因是政府管理不到位,反映了脱胎于计划经济的我国政府对于如何管理与民事关系直接相关的公共事务还远未驾轻就熟。在分析根源的基础上,本文提出了建立健全防范、化解拆迁矛盾纠纷的长效机制的构想。

 

关键词 : 拆迁 补偿 政府管理 纠纷

 

城市房屋拆迁是一项破旧立新的工作,对于改善城市居民的生产、生活环境,推动城市建设以及区域经济的发展,具有重要意义。同时,城市房屋拆迁工作直接关系到被拆迁人的切身利益,稍有不慎,极有可能引发尖锐的矛盾冲突,影响社会稳定。如何防范、化解矛盾,一直是困扰拆迁实务部门的难题。

 

一、城市房屋拆迁矛盾纠纷的焦点

现实中所有的矛盾和纠纷,无不源于利益的对立和冲突。在城市房屋拆迁中,拆迁人和被拆迁人是利益对立的矛盾着的双方,拆迁人拆除被拆迁人的房屋,对价是补偿被拆迁人。无论是拆迁人,还是被拆迁人,作为理性的市场主体,均有寻求自身利益最大化的动机,拆迁人追求“拆”得又快又省,被拆迁人追求“补”得及时合理。在“拆”与“补”这一对矛盾中,“补”是矛盾的主要方面,直接决定“拆”能否顺利展开,补偿的合理与否与及时与否常常成为纠纷的焦点。

(一)补偿不合理

补偿不合理,通常表现为补偿数额偏低,不能完全填补被拆迁人因拆迁而遭受的损失。这也就是说,在政府、拆迁人和被拆迁人三方共同参与的拆迁活动中,政府、拆迁人均各取所需,只有被拆迁人遭受了净亏损,纠纷也就在所难免。这既有立法上的原因,也有执法上的原因。

长期以来的“效率优先、兼顾公平”的指导思想,使立法者往往过于关注“多快好省”推进拆迁工作,忽视了对被拆迁人利益的保护。如, 1991 年 3 月 22 日 公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称旧《条例》)第二十条规定:“作价补偿的金额按照所拆房屋建筑面积的重置价格结合成新结算”。这种计算补偿金额的方式,虽节省了拆迁成本,但被拆迁人只能得到房屋残存价值的补偿。

不过,这种状况近年有所改善。 2001 年 11 月 1 日 实施的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新《条例》)第二十四条规定:“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定”。显然,新《条例》将被拆迁房屋作为房和地的统一体即完整的房地产来看待,不仅仅考虑房屋的残值,还要考虑区位、用途等因素。与旧《条例》相比,这种补偿金额计算方式对被拆迁人更为有利,也更为合理,我们称之为合理补偿金额。
    
    然而,作为人类建造物的房屋,只有相对于人才有存在的意义。对于被拆迁人而言,被拆迁房屋绝不仅仅是遮风避雨的场所,更是各种人情交往、便利生活(如就医、购物等)得以开展的依托,拆迁即意味着生活环境的变化,这会给被拆迁人原有的便利生活、社会交往等造成不利影响,并且,对新环境的适应也需要一个身心备受煎熬的磨合期。从经济学的角度看,这些都属于被拆迁人因拆迁而支付的成本,理应得到补偿,我们称之为充分补偿金额。不过,无论新、旧条例,均未涉及这方面的补偿。

新《条例》虽然规定了“以房地产市场评估价格”来确定补偿金额,却没有规定明确、具体、公正的操作程序来予以保障。实践中,拆迁人往往采取先入为主的办法,先委托房地产估价机构对拆迁范围内的所有房屋分户评估,分户出具评估报告,以此为依据,使用各种手段要求被拆迁人接受。有的地方性法规甚至规定补偿金额由拆迁人与被拆迁人协商确定,这无异于要被拆迁人与虎谋皮,结果可想而知。

因此,现实中被拆迁人所得到的补偿不仅低于前述分析所揭示的理应得到的充分补偿金额,也往往低于现行法律法规规定的合理补偿金额。

(二)补偿不及时

补偿不及时就是拆迁人不能按照承诺将补偿款及时支付予被拆迁人。与补偿不合理主要发生于拆迁补偿安置协议磋商谈判过程中不同,补偿不及时主要发生于协议签订后,是履行合同的问题。现实中,补偿不及时的情况比较常见,几乎所有的“烂尾地”、“烂尾楼”都存在着长期拖欠补偿款的问题。补偿不及时的危害巨大,常常使被拆迁人面临“房、钱两空”的困境,甚至引起灾难性后果,群体性上访也常常因此而起。

 

二、现行管理体制在一定程度上助长了拆迁纠纷的发生

无论是补偿不合理,还是补偿不及时,均是拆迁人对被拆迁人民事权利的侵害。侵权行为如果能及时得到纠正,纠纷不致产生。可见,化解矛盾、调解纠纷的机制健全与否,在一定条件下是纠纷产生或激化与否的关键所在。与理想状态相反,现行建设项目管理体制并未在缓和矛盾、化解纠纷方面起到充分的积极作用。新的建设项目往往在实际获得所占用土地前就已经办妥了从立项、选址、规划、用地直到施工许可等的行政审批手续,“立新”工作已基本完成,拆除新项目占地范围内的房屋等“破旧”工作只是“立新”工作的附属。政府的精力主要用于“立新”,既未将“立新”与“破旧”统筹考虑,也未对“破旧”给予足够的重视。于是,实际工作中政府管理不到位的情况时有发生。

政府管理不到位有多种表现,首先是具体行政行为有瑕疵,或各管理部门之间协调衔接不够顺畅,或群众参与不充分,直接或间接损害了拆迁人或被拆迁人的权益。这种情形往往直接导致政府管理部门与拆迁人或被拆迁人之间的纠纷,行政复议、行政诉讼是其常见的表现形式。实践中,这种管理不到位引发的拆迁纠纷存在严重的“错位”现象:决定拆迁范围内的房屋拆迁与否的是城市规划,拆迁许可管理只是站在被拆迁人的立场上,对符合城市规划的拆迁申请进行审查,禁止那些未能充分考虑被拆迁人利益的拆迁活动。但在被拆迁人看来,拆迁活动得以实施的直接根据是拆迁许可。所有的拆迁矛盾和纠纷都涌向拆迁管理部门,要求予以解决。由于超出了职能范围,拆迁管理部门问题不可能解决所有问题,更为严重的是,由于前置审批部门没有动力吸收利害关系人参与具体行政行为,前置审批行为大都不能取得群众的理解支持,纠纷的根源还在不断产生。

政府管理不到位更常见的表现是推委,不积极、不主动。这种情况主要发生于法律法规的模糊地带,其特点是广泛存在、不易规范、危害巨大。将凡与“拆”字有关的矛盾纠纷不分青红皂白地推向拆迁管理部门,对于拆迁人与被拆迁人的谈判磋商指导不力,甚至以民事关系为由而置之不理,缺乏主动化解矛盾的积极性等,就是这种情况表现。出现这种情况的根源是管理部门自身定位不准确,将自己仅仅定位于管理者,缺少服务意识,结果就是前期“立新”时就积极行使行政权力,为拆迁人办理立项、规划、用地等一系列行政手续,而后期“破旧”时对于拆迁人与被拆迁人之间的补偿关系消极处之。这种“前期积极蛮干、后期消极不干”的做法不仅在理论上站不住脚,实践中危害也非常大。

首先,在城市房屋拆迁中,拆迁人是经济实力强大的单位,被拆迁人则是经济实力相对较弱的分散个体;拆迁人是有计划、有准备的参与拆迁活动的,是拆迁程序的启动者,被拆迁人是被动的加入到拆迁活动中来的。依据现行的法律法规,一旦拆迁人启动拆迁程序,不论被拆迁人与拆迁人是否达成补偿协议,拆迁都会进行下去,被拆迁人的房屋都会被拆除。可见,这是一个力量不对称的博弈,经济学的研究表明,在此场合,政府的职责是直接或间接扶持弱势一方,使其强大起来,达到或基本达到与对手一样的重量级别。否则,任由不对称博弈发展下去,必将是一场灾难。

其次,从民事法律的角度看,政府拆迁管理工作是公权力干预私权利的过程,集中表现为对被拆迁人合同自由的剥夺或限制。合同自由是合同法最基本的原则,是市场经济的基石之一,包括订立或不订立合同的自由、选择与谁订立合同的自由,以什么条件订立合同的自由。在城市规划确定下来那一刻起,被拆迁人就被剥夺了不订立合同的自由;在土地权属证明文件发出那一刻起,被拆迁人又被剥夺了选择与谁订立合同的自由。被拆迁人唯一能做的就是争取比较有利的合同内容,但囿于手段有限,常常无可奈何。从纠正市场“失灵”的角度看,这种剥夺或限制是可以理解的。不过,这种剥夺和限制也使本来就处于弱势地位的被拆迁人更加“弱不禁风”。就维护市场公平的需要而言,由于政府在前期管理中依法限制被拆迁人的权利,在后期管理中理应加强监管,加强对被拆迁人利益的保护,加强对双方谈判磋商补偿协议的行政指导。

前一种政府管理不到位以积极作为的方式损害了被拆迁人的利益,而后一种政府管理不到位以消极不作为的方式置需要得到帮助的被拆迁人于孤苦无依的境地。前者直接制造了纠纷,后者往往激化原有纠纷,甚至造成悲剧事件。

 

三、建立健全拆迁矛盾纠纷防范和化解机制的构想

防范与化解拆迁纠纷是建设和谐社会的重要组成部分,是顺利开展城市房屋拆迁工作的重要保障。建立防范和化解拆迁矛盾纠纷的长效机制是一项系统工程,需要从多方面着手。

(一)加强拆迁立法,建立健全科学的拆迁制度

利益是矛盾与纠纷的根源,对利益的归属和“界址”进行清晰、明确的界定,是定纷止争的有效手段,这就是产权制度得以产生和存在的根本原因。产权是一束权利义务的集合,规定产权人及相关利害关系人行为的范围。就城市房屋拆迁而言,制定一套科学、严密、明确、具体的权利义务体系即行为规范体系,是化解矛盾、防范纠纷的前提和依据。目前,拆迁方面的立法最大的问题是没有一部法律来统一规范拆迁活动,仅有国务院《城市房屋拆迁管理条例》,这是一部行政法规,效力层级低,过于简单,有的内容自相矛盾,还有的内容有违反《宪法》之嫌。

(二)加强拆迁法律法规的宣传教育

纠纷的发生与当事人的法治意识和法律素养也有密切关系。法治意识强和法律素养高的人,不但通晓自己在拆迁活动中的权利和义务,还熟悉维护自身合法权益的手段,遇事理智,沿法治轨道行为。加强拆迁法律法规的宣传教育的目的,就是加强拆迁当事人的法治意识,提高法律素养,使当事各方自觉遵循法治轨道参与拆迁,以及解决可能发生的纠纷。加强拆迁法律法规教育的方式,既可以是常规的,即通过广播电视、报刊等媒体举办专题知识讲座,或以张贴宣传画、散发宣传单册等行使开展,也可以是有针对性的,针对某一拆迁项目被拆迁人、拆迁人、拆迁实施单位等集中上课。

(三)保障被拆迁人的参与权

至少从理论上说,作为被拆迁房屋的所有人或使用人,被拆迁人有权参与将对其房屋财产造成重大影响的一切活动或决定。被拆迁人通过参与从规划到用地直到拆迁许可等行政管理活动,能更深入了解政府决策为民的本质,在政府与被拆迁人之间建立起良性互动,争取被拆迁人的理解与支持,改变或缓解被拆迁人由于不理解而导致的敌视态度。被拆迁人参与最常用的形式是听证,通过开听证会,被拆迁人及拆迁人反映问题和困难,管理部门在决策时才能更符合实际。必须明确的是,举行听证绝不仅仅是核发拆迁许可或行政裁决环节才需要做的事情,在从规划开始的各个环节均应举行听证,听取有关当事人的意见。

被拆迁人参与拆迁决策的形式还有很多,在有的城市,为解决被拆迁人对拆迁补偿评估金额的可接受性,采取由被拆迁人集体投票选举评估机构、拆迁人支付评估费用的办法。此举大大降低了因补偿不合理所致的纠纷。

(四)信息公开要充分,保障各方的知情权

拆迁活动中的信息公开,不仅包括政府管理部门政务信息的公开,也包括拆迁当事人之间有关补偿的具体信息的公开。信息公开越充分,越能取信于人,杜绝一切猜疑,以及不必要的盲目攀比,推进拆迁工作的顺利开展。

(五)以积极的态度处理纠纷

现实中,有些政府管理部门常常以拆迁人与被拆迁人之间的补偿纠纷系民事法律关系为由,要求当事人走诉讼程序处理。不能说这种做法不合法或不合理,但这种一推了之的做法,也反映出政府管理部门对人民内部矛盾的漠不关心及懒惰。事实上,作为项目建设的行政管理部门,对有关的民事纠纷更知情,协调处理起来有其独到的优势。因此,政府部门应当本着“执政为民”理念,对于与本部门职责有关的民事纠纷,大胆地居中调解,以尽快化解矛盾,维护社会的安定团结。

(六)正确对待拆迁中的“钉子户”

万事皆有因,对于城市房屋拆迁中“钉子户”一定要查明缘由,实事求是的予以处理。对于家庭确实困难、因某种情况仅靠拆迁补偿无法使其达到正常生活水平的,可以通过民政或社会保障渠道予以拆迁补偿外的补助。对于没有正当事由拒不搬迁的,政府管理部门绝不能惧于行使强制拆迁的权力。

   
   
   


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